林峰：构建“全社会参与”模式的应急管理共同体

　　党的二十大报告明确指出，“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力”。同时强调，“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。应急管理作为社会治理格局的重要一环，强调形成共建共治的“全社会参与”模式，不仅能为及时应对突发公共事件提供人员保障和支持力量，也是形成应急管理共同体的必经要途。

　　应急管理过程中的“全社会参与”(Whole of Community)模式，即政府积极动员、吸纳与整合包括企业、社会组织、基层社区群众等多元主体，形成应急合力，共同应对突发公共事件。将“全社会参与”落实在具体的应急管理实践中，尤其强调要通过联动协作的方式形成多元治理，并提倡本国公民要努力提高自救、互助、公助的应急处突能力。这种兼具社会导向型和政府赋能型的“全社会参与”模式，不仅极大减轻了国家的财政负担，也积极推动了国家应急管理共同体的构建。

　　应急管理中的“全社会参与”主要包含两层含义：其一，参与主体的多元性。应急管理作为公共安全服务的供给者，“全社会参与”的行动主体不仅包括政府，还包括市场企业、社会力量和个人。非政府组织和社会民众既是应急管理服务的对象，同时也是应急管理可以利用的资源。更重要的是，他们都有本体性安全需求和处置突发事件的应急需求，因此可以通过沟通行动达成多元共治的应急共识。其二，应急处突的合作性。对政府机构来讲，应急处突能力在政府执政能力中所占的地位日趋重要，只有加强应急体制建设和应急合作体系建构，把政府和市场、社会力量形成一股合力，才能达成应急管理效能的帕累托最优。

　　“全社会参与”模式以构建应急管理共同体为根本目标，它不仅突破了以往各级政府主导的“命令型”应急管理模式，而且积极推动产生了自下而上的扁平化的新型应急动员机制。在应急处突场域中，国家构建的以“政府-企业-社会”为主体的应急管理共同体，不仅注重发挥本国政府的应急管理能力，而且将企业、社会组织和社区民众等其他应急主体放置于同等重要的位次。

　　企业作为应急管理共同体的主要成员，同时也是政府主导的应急社会动员的主要对象。一方面，企业自身的经济活动有可能引发风险或突发事件，产生负外部性。同时，企业也可能是风险承受者，即外部的公共突发事件也可能会对企业内部的经济活动造成不良影响。因此，企业在统筹生产和安全的同时，也应积极参与社会应急管理。另一方面，企业拥有经济方面的比较优势，在突发事件应急管理中能够把自身潜在的人财物方面的应急资源优势转化为社会效益，从而在承担社会责任、促进社会和谐的同时，也为自身的生产经营活动创造安全稳定的外部环境。

　　在防灾减灾救灾和急难险重突发公共事件应对过程中，将非政府组织、非营利组织、志愿服务者、义工等社会力量吸纳进应急管理共同体之中，有利于快速对突发事件进行响应，满足应急管理的差异性需求。对社会力量进行吸纳动员有三个重要的底层逻辑：第一，群众性逻辑。那些具有内生社会团结纽带的自发性群众组织通过公共精神的有效培育，能够在社区范围内形成有效应对突发事件的群众社会组织。第二，协同性逻辑。政府通过政策供给和制度保障，引导社会组织完成统一登记、制定组织发展战略、完善内部治理结构，使之能够与政府协同应对突发事件，而不仅仅承担“配合者”的角色。第三，灵活性逻辑。为满足多样化的应急需求，社会力量本身应当在灵活性方面下功夫，不仅要建立多支专业义工服务队伍，如抗灾救灾应急义工、矛盾化解义工等，还要能够完成平战状态的灵活转换，形成应对重大风险、处置突发事件的牢固防线。

　　基层社区是应急管理的“前沿阵地”，当突发事件来临时，社区居民往往是最直接的受害者，也是第一响应人。基层社区拥有一系列的本土资源，比如建立在地缘和信仰实践基础之上的整体命运感和集体身份认同，居住共同体中的秩序维持机制和社区文化活动的社会整合功能等。这些基层社区的天然优势可用于激发基层群众参与社区治理和应急管理的积极性和主动性。一方面，通过构建生活共同体，培育社区公共精神，从而有效应对突发公共事件；另一方面，通过树立“自己的生命自己保护”“自己的城市和社区自己保护”的应急管理理念，筑好应急管理“防护网”。

　　未来，风险不确定性不断增强，传统安全与非传统安全交织叠加，不能单纯依靠政府系统应对。党的二十大报告明确提出“建立大安全大应急框架”，即是新时代有效预防风险和应对突发公共事件的应急管理方案。通过构建“全社会参与”的应急管理模式，发挥社会支持网络系统在应急管理中的积极作用，从而快速地对突发公共事件进行响应和处置。总之，“全社会参与”的应急管理模式不仅是国家防灾减灾救灾和应对突发公共事件的有效手段，也是赋能社会治理的新型举措。

　　（作者系中共广东省委党校公共管理教研部副主任、副教授）

文章来源：《广州日报》2022年12月13日第A10版