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应急管理案例之用:明理、普法、促能
——评《风险有效防范和事件妥善应对在广东》

时间:2021-10-27 15:10:35 来源:应急管理教研部 【字体:

尉馨元〔中共广东省委(广东行政学院)应急管理教研部 广东 广州510053

  201810月,中共中央印发《2018-2022年全国干部教育培训规划》,强调要加强形势任务教育,把总体国家安全观、应急管理、安全生产等列为干部知识培训的重要内容。20216月,由中共广东省委党校(广东行政学院)应急管理教研部和地市党校教师、一线公务员、预防医学和临床医学专家、媒体记者、实务律师及有关专家学者等多方参与编撰的《风险有效防范和事件妥善应对在广东》成功出版。该书回应干部教育培训需求,立足广东应急管理情景,以自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等四大类突发事件为分类依据进行谋篇,选取广东省近十年发生和妥善处置的十二个典型案例,细分七个内容模块,对每个案例展开系统的理论分析和实践经验总结。鲜明强调法治思维和法治方式对应急管理工作的规范性和工具性价值,给出了应急处突各环节工作的法律依据,将依法应急在突发事件应对处置过程中的运用情况做了详尽阐释。帮助读者全景式通观应急管理实践,助力干部学员通过沉浸式学习,系统掌握风险防范与突发事件应对的知识与技能,练就力扛千钧能力。总体上,本书通过深入浅出、全方位的案例梳理,系统介绍了广东省应急管理的体系和要素、指挥与救援、协调与决策、装备与技术等。具体而言,可以从以案明理、以案普法、以案促能等三个层面对全书进行内容归纳和要点解析,此三者恰恰构成了应急管理案例分析实用性的三个维度。

  一、以案明理:类型化、结构化合力构筑知识框架

  案例分析是应急管理领域开展理论研究和实践探索的重要方法。国内外危机管理领域的经典读物大都十分重视案例分析,即便是应急管理的理论性研究书籍,也多需辅以相关案例作为实践支撑,如荷兰学者乌利尔·罗森塔尔等著的《应对危机——灾难、暴乱和恐怖行为管理》一书,就选取了世界范围内引人注目的14个典型案例集结成书,从危机管理的视角对每个案例进行讨论,较为系统地向我们描刻了危机的世界和危机管理早期的理论关切。在我国,应急管理案例教材的编写也有先行示范者,如中共中央党校(国家行政学院)应急管理研究中心从2015年开始便系统展开全国性典型应急管理案例的整理、分析、总结工作,现已完成了数本应急管理典型案例研究报告,构建起我国应急管理领域的宝贵案例素材库。《风险有效防范和事件妥善应对在广东》一书赓续应急管理领域案例研究传统,在案例分析的基本方法论下,以案明理,通过事件的类型化和内容的结构化构筑起全书的分析框架

  1.运用类型化思维,三层分类逻辑全方位显现案例特性,突出案例研讨价值

  类型化是多案例研究的基本方法,通过对收集的案例进行分类研究、概括出类型,有利于明确分析维度,迅速把握案例特征,在比较中加深认知。本书十二个案例的典型性可以通过由表及里的三层分类逻辑呈现。第一,突发事件常规分类逻辑。在谋篇布局上,本书按照自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件分门别类挑选典型案例,四大类突发事件的风险防范和应急管理依次构成了本书的四个主要章节。第二,传统安全与非传统安全分类逻辑。1986年乌尔里奇·贝壳提出“风险社会”概念后,让“文明的火山”“自反性现代化”等术语受到广泛关注1。高新科技迅猛发展的同时也伴随新兴风险的暗流涌动,后者日益成为风险治理领域的新命题。防范新兴风险更加需要我们时刻保有忧患意识,防患未然,防微杜渐。本书中所选取的案例,除了阳江MS4.9中强地震灾害、强台风“山竹”灾害、广州南沙区“11·27”货船相撞、清远英德市“4·24”特大纵火、甲型H1N1流感等传统安全领域的突发事件,还特别关注了非传统安全领域的各类风险。这其中既包括与高新科技发展相伴而生的新兴风险,如“WannaCry”勒索病毒事件、世界首例基因编辑婴儿事件等;又包括在工业化、信息化、市场化进程中传统风险的新型呈现样态,如城市化进程中深圳红坳渣土受纳场特别重大滑坡事故;以及网络新媒体时代背景下新丰练溪托养中心自闭症少年死亡、“高考移民”等诱发的网络舆情风险等。第三,独成一体的分类逻辑。应急管理事务的复杂性、交叉性使其典型问题众多,本书所选的每个案例都有其独特的代表性,在应对经验总结和理论分析过程中各有侧重。比如在分析深圳红坳渣土受纳场特别重大滑坡事故时,重点讨论了舆情回应和媒体议题引导方面科学策略,案例之外还补充了灾难医学学科建设和救援技术等理论和实践知识;广州市南沙区“11·27”货船相撞事件侧重于南沙区政府在应急救援过程中对遇难者家属开展的人道主义关怀和心理援助的具体做法,并对完善灾后精神卫生救援工作的体制机制的必要性加以细描;而恩平市万达福公司“3·15”安全事故中,较早地出现对安全工程师依法追责的情况,案例也特别讨论了注册安全工程师这一群体在安全生产中的“挂证问题”;茂名市“9·21”信宜银岩锡矿尾矿库溃坝事件则因开创了司法途径解决大规模灾难性事故索赔问题的先例而入选,等等。每个案例所凸显或侧重的问题,都是在风险防控、应急管理实践中已经存在并且仍需关注的重要问题。通过对十二个案例的整体形塑和单独刻画,有针对性地突出了每一个案例的独到之处,实现一案一特色、一事一重点,充分展示案例的实践导向和典型意义,不可谓不玲珑、不可谓不剔透

  2.运用结构化思维,七大内容模块立体式呈现事件全貌,搭建案例研讨框架

  结构化是认知事务的重要方式,能够使应急管理主体在突发事件错综复杂的局势中,把握大局、避免疏漏,较为精准地解释、预测和理解各种现象,有理有序有力开展各项工作。本书在案例内容的呈现上,充分运用了结构化思维,每个案例都由七大内容模块构成。模块一是对案例发生、发展过程,影响、破坏程度的细节性描述,呈现故事前因后果和大体梗概。模块二是对案例类型进行科学研判,给出适用的法律依据,并进一步明确事件等级。模块三是从风险源、危险点和警示处三个维度对案例进行第一层次的理论解析。其中风险源和危险点指有可能引发突发事件的各种因素,自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源通常是客观存在的,主要依靠科学手段和参与式隐患排查两种途径发现;社会安全事件的危险源表现为社会矛盾纠纷,是由利益相关者的态度、立场、偏好、价值、利益等差异导致的冲突和对抗,其发现途径主要是参与式观察。模块四是以风险预防为视角,从预防预警的应然层面对事件的风险面向展开论述。引用书中提到的海恩法则,“每一起严重事故的背后,必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。”(第67页)在处理重大事故的同时,还要关口前移,举一反三,敬细以远大,及时对同类问题的“事故征兆”和“事故苗头”进行排查处理,及时消除再次发生重大事故的隐患,把问题解决在萌芽状态。这一模块,于当事人而言是回顾反思,对事故风险的防范意识、防范机制、防范措施进行系统总结;于后来者而言是教育警示,引导其思考各类风险防控的关键问题、重点环节和措施抓手。模块五是应急管理部分,旨在将突发事件的具体应急处置过程分层分点加以阐述,将事件中应急组织机构、决策主体、决策过程、价值立场、方法手段等进行全方位剖析。在这一部分,我们能看到“一案三制”的应急管理体系在具体事件中是如何发挥实效的、突发事件中的多元主体是如何开展工作并有序协同的、应急救援中的各种技术设备如何赋能以提高处置效率的,等等。模块六的防范应对部分,更加侧重于对风险防范和应急管理过程中的闪光点加以圈画和肯定。每一种风险的有效防范、每一次突发事件的妥善应对都倾注了无数人的心血,应急管理实务中不乏可圈可点之处,这些亮点和闪光点不应被简单视为理所当然的存在。模块七是对案例进行整体性的再总结、再点评和再思考。其实,每一个案例的故事线也是应急管理工作开展的思路线,突发事件从发生的一刻起,接下去故事情节的发展在很大程度上取决于应急处置工作的开展情况。如何讲好应急管理故事,如何塑造好应急管理故事,既是应急管理工作的难点,也是应急管理工作的成就点。通过以上七大模块的结构性内容设置,系统地突出每个案例在理论和实践中的关键要素,实现一案多用、一事多例,充分挖掘案例的处置经验和教学价值,不可谓不系统、不可谓不全面。

  二、以案普法:工具性、规范性统合宣导应急法治

  依法应急是本书贯穿始终的鲜明主张。实现应急管理法治是应急管理体系和能力现代化的题中之意,坚持有法必依、执法必严、依法有据是推进风险防控和应急管理工作有章可循的必由之路。习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调“要坚持依法管理,运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平2法治的现代化是国家现代化的重要标志同样,应急管理的法制化程度和法治化水平也标示着我国应急管理体系和应急管理能力现代化水平。作为一名国家一级律师,本书主编、广东省委党校(广东行政学院)应急管理教育部主任宋儒亮教授对依法应急有着更为深刻的认识,诚如其在前言中强调的,“法治指引,有法可依,秉承宗旨,依法应对,业已内化成为突发事件有效应对的制度之道”(2)。《风险有效防范和事件妥善应对在广东》一书在案例编写过程中,重点聚焦法治视野,法律法规为准绳,注重对案例进行法治逻辑下的理性阐释,突出广东省在风险防控和应急管理工作中运用法治思维和法治方式的实践经验以案普法,系统展现了应急管理法制体系的工具性和规范性属性

  1.宣导应急法的工具性,依法运行应急管理体制机制,践行法治方式

  应急管理本身是一项实践导向性、经验色彩性极强的工作,所以,相比于一般行政法侧重于规范主义视野下的逻辑支撑,应急法更多的是对应急管理实践经验的总结。作为一种典型的回应型法律法规,应急管理法制体系建设和完善的过程正是不断回应应急管理实践需求的过程。经由2003年“非典”、2008年“5·12”汶川大地震等一系列突发事件推动,我国应急法制建设取得了长足进展,初步形成了综合法与单行法有机配合、应急法与常态法有机衔接应急管理法治保障体系。2018年应急管理部成立之后,在梳理现有法律法规的基础上,提出要全力推动构建“1+5”的应急管理法律体系骨干框架,不断完善由1个综合法和5个方面单行法构成的应急管理法律体系,为安全生产、消防、自然灾害防治等三个子系统提供法律法规支撑3从工具性的角度出发,应急法是将在管理实践中积累沉淀的那些行之有效的、相对稳定的经验法则借助法的权威性和强制性加以执行、推广和普及,为突发事件应急管理工作提供基本思路、重点任务、方式方法和制度保障。具体到我国的“一案三制”应急管理体系,应急管理法制本质上是“应急机制及作为组织载体的应急体制中最核心部分经过凝练之后的法律化表现形式”4,各种应急管理机制以及具有行政机关工作规则属性的制度规范等是应急管理法制体系的主要内容。比如在《防震减灾法》中,明确规定了地震重点监视防御区县级以上人民政府的工作职责,以及海域地震活动监测预测、地震灾害紧急救援队伍建设、建设工程抗震设防、抗震救灾资金和物资储备等工作机制。而作为应急管理领域的综合性法律,《突发事件应对法》更是基于应急管理体制下各类应急管理主体的职责和职权设定,以及应急管理机制中相对稳定、成熟的方式方法,对突发事件的预防和准备、监测和预警、处置与救援、恢复与重建等全过程进行了系统的制度体系设置,为依法开展应急管理工作,依法运行应急管理体制机制提供了基础的法治依据。应急法制通过将那些应对突发事件较为成熟、有效的方式赋予法的效力,来指引和约束应急管理各主体行为,并使多元主体能够真正运用这些方法处理突发事件,是应急管理机制和体制有效、有序、有力运行的重要保障。

  2.宣导应急法的规范性,依法贯彻应急管理价值原则,夯实法治思维

  突发事件通常伴随着秩序的混乱和社会的不稳定,所以,相比于常态法在相对稳定的社会经济秩序下实施时,侧重于个案正义和微观效果、强调个体权益保障,应急法的首要目标是尽快控制突发事件并消除其影响,侧重于整体利益和公共安全,因而更加强调秩序价值5。关于秩序价值和人权保障,《突发事件应对法》第五十一条规定,当突发事件严重影响国民经济正常运行时,有关人民政府及其部门可以采取保障、控制等必要应急措施,在保障人民群众基本生活需要的前提下,最大限度减轻突发事件影响。不过,第十二条也规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施……应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。换言之,应急法既要突出秩序价值,为社会秩序从“有序”到“失序”再到“有序”的状态转变提供法律依据,保证各级人民政府及其部门在危机状态下运作的连续性;又要尽可能兼顾人权保障,限定突发事件情境下的人权克减及其底线,处理好失序状态下公权力与私权利之间的关系。从规范性的角度出发,应急法是“关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力和公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和”6。但是,面对应急管理这样一项非常态的突发性工作,管理主体在实践中常常会面临事件影响和发展形势不清、人财物资源匹配性不足、各方面利害关系叠加、各种社会矛盾集中爆发等挑战而进退失措。因此,在开展复杂事务管理时,更加需要具备规则意识、秉持法治思维,“坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,依靠法治解决各种社会矛盾和问题”7。而针对突发事件的复杂情景特性,在应急管理工作中厉行法治,既要“尊法”,做到在法治之下想问题、做决策、办事情,坚守法治底线;又要“据理”,做到在具体情境中以法理为依据,合法合规、有理有序开展行动,实现良法善治8

  3.借助案例分析使应急管理的法治思维和法治方式具象化

  由于法律法规的导向性和原则性,在应急管理具体实践中常常会出现有方向指导而缺少具体策略、有职责设定而脱离具体情境等执行障碍。本书借助案例分析,进一步具象化了应急管理的法治思维和法治方式,通过将突发事件应急处置各个环节的行为决策与可适用的法律法规进行关联性匹配,来增强干部学员对应急管理法治思维的认识和理解,从而更为充分地实现应急法治的工具之用。总体上,既从突发事件等级判定、应急指挥机构设置、应急处置决策和重点任务、突发事件信息共享和发布、网络舆情回应和引导、应急物资储备和供给、应急救援队伍建设和培育等各方面回答了什么是依法应急、如何在应急管理工作中践行法治方式等问题又展现了如何在法治思维下统筹高新科技领域重大安全风险的源头防控与过程监管难题、突发事件应急管理的“度”与“效”难题、公共危机情境下政治驱动与科学管理的策略选择难题,以及紧急状态下秩序价值和人权保障的龃龉难题,等等。本书在编写过程中鲜明地突出了依法应急的必要性,强调面对传统安全领域风险和新兴科技领域风险的交织和叠加,坚持法治思维和法治方式意义深远,特别是在新冠肺炎疫情防控的背景下,人们愈加意识到“依法应急是最基本、最简明、最稳当的科学应对”9要“发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”10,以法律法规保障底线安全。

  三、以案促能:全景式、沉浸式精准开展孕才育能

  案例教学是教育培训领域开展互动式教学方法创新的重要方面,有利于增强教育培训的针对性和有效性。《2018-2022年全国干部教育培训规划》中提出要根据培训内容要求和干部特点,改进方式方法,开展研讨式、案例式、模拟式、体验式等方法运用的示范培训,并推动国家级和省级干部教育培训机构案例库建设。2019年由中共中央组织部组织,多部委分别牵头,编制了党的十八大以来在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设、防范化解重大风险等七个领域典型案例的教学版教材和教学手册,旨在通过案例“深入学习贯彻习近平新时代中共特色社会主义思想,提高干部攻坚克难本领,精准施治干部不敢为、不会为”11。在近几年干部教育培训实践中,各地各部门和各类干部教育培训机构对标“七种能力”12要求,坚持问题导向,针对公务员的知识空白、经验盲区、能力弱项,纷纷通过案例教学开展精准化的理论、政策、科技、管理和法规培训,把提高解决实际问题能力作为公务员培训重点内容。《风险有效防范和事件妥善应对在广东》一书回应广东省干部教育培训案例教学需求,提供风险防范和应急管理的地方性经验,以案促能,助力通过全景式经验传授和沉浸式学以致用精准补齐干部能力短板

  1.全景式以案观影,通过案例分析进行情景还原,手把手传授实践经验

  全景式教学是以项目化主题活动为单元的一种教学方式,强调多维度、立体化呈现教学内容,以打造全方位育人模式为目标。通过全景式教学,可以把培养干部学员风险防控和应急管理素养的必要内容融入到攻坚克难的知识体系,改变干部学员的固有思维模式,提高风险防范意识,帮助其从超越突发事件的角度看待问题、审视问题,使其做到“一叶知秋”。本书结合广东省应急管理经典案例,全景复盘“一案三制”应急管理体系在实践中的运作方式,聚焦核心价值原则、应急指挥体系、协调动员机制、主体责任关系、科技支撑能力等方面,重现应急管理活动的全流程、全方位、全主体、全要素,为干部学员提供全面、系统、综合看待问题的广阔视角,有利于在教育培训过程中贯彻“大应急”“大安全”理念,营造平战结合、常态应急与非常态应急有机衔接的行政生态。

  在案例分析的具体过程中,一是梳理突发事件发生发展、前因后果的全流程,提供统观应急管理工作的时空线索。比如对新丰练溪托养中心发生的自闭症少年死亡事件的分析中,对该托养中心成立和运营过程中的违法行为、相关职能部门在审批和监管中的失职行为等进行了全面梳理,多维度剖析自闭症少年的致死原因,让读者更深刻的认识到问题的严重性和日常审批监管工作的必要性。二是总结突发事件处置、救援的全方位,提供统观应急管理工作的任务线索。比如在阳江地震发生后,为了分析地震情况、及时把握地震发展趋势,成立的联合工作队,及其下设的灾情调查、宏观调查、流动观测、前兆资料收集、受损房屋鉴定在内的511个功能小组,系统展示了突发地震灾害事件的现场指挥机构及其具体的任务分工情况。三是关涉各级人民政府及其部门、企事业单位、社会公众等全主体,提供应急管理制度运行的观察视野。比如在山竹台风灾害案例中,列举了包括省军区、武警广东省总队、国家海洋局南海分局和广东省水文局等在内的18个单位,以及阳江、湛江等9个地市的应急响应和抗灾救援主要工作内容,呈现出大灾面前,各级人民政府及其部门全力以赴、各司其职、通力合作的景象,系统把握我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制在实践中的运行方式。四是呈现法制、预案、设备、技术、文化、宣教等全要素,提供应急管理工作实效的审视空间

  针对风险防范和应急管理工作的教育培训不能脱离具体的时空环境,要全景展示历史与现在、安全与发展、公平与效率、秩序与自由多维重叠下的综合博弈。采用案例教学有利于促进教学实践由“空论”向“实战”的转变,助力全方位育人模式的形成

  2.沉浸式以案布景,通过案例研讨增进感同身受,实打实做到学以致用

  沉浸式学习是一种多感官刺激学习法,强调心到、眼到、口到,追求学习-运用-再学习-再运用的良性效果。通过案例研讨,可以借助场景重现、情景模拟、角色互换等多种教学形式营造干部学员的可沉浸环境,使其形成对突发事件的感官认知,增强真实体验感,达到学以致用、教学相长的目的。借助本书对各类实践案例的综合性分析,构建情境-能力-任务的教学模型,还原突发事件情景中故事情节的跌宕起伏、多元主体的行动策略、利益关系的错综复杂、决策过程的多重考量,以及风险防范的工作边界和应急处突的现实挑战等多个面向,切实营造出一种可沉浸学习空间,使干部学员了解和把握突发事件预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建各阶段的核心任务、重点问题、主要矛盾、破解思路和具体路径。

  在情景-任务-能力的教学模型下,干部学员可以通过案例学习,身临其境,明确突发事件应对的具体任务,并进一步不足能力短板。一是把握突发事件的发展规律,预判关键节点,提前加强防控准备。比如,可以在防范应对甲型H1N1流感事件中熟知大规模传染病等公共卫生事件的传播和防控规律。书中提到了广东省率先开展对密切接触者居家隔离、对轻症病例实行居家隔离、对流感样病例监测、对发热病例筛查等相应措施,介绍了从应急准备阶段的联防联控工作机制的建立、风险评估与早期病例的围堵,到出现本土病例后实事求是适时调整防控策略,从社区流行阶段抗流感病毒药物的储备与调用,到疫苗接种策略的制定等各方面的处置经验,时至今日,在新冠肺炎疫情的防控过程中仍然具有极强的指导性和可借鉴性。二是掌握突发事件的工作要领,明晰核心任务,全力做好处置工作。特别是对各类棘手问题的应对之策。比如作为突发事件的继发性或耦合性危机,网络舆情一直是应急管理的棘手问题。在深圳红坳事故案例中,详细介绍了事故应对过程中“新闻应急指挥体系”的组织机构、运行机制、工作流程和信息发布的具体方式,总结了深圳市在突发事件舆论战应对过程中的快速联动和高效处置经验。回答了在突发事件舆情危机中,如何在新媒体环境下把握宣传报道导向、主导媒体报道议程、满足公众知情权、最大限度挤压谣言传播空间,如何化被动为主动,为事件应对处置营造良好的社会舆论氛围等。三是把控突发事件中各主体的角色定位,明确职责关系,积极配合协调联动。特别是突发事件现场应急指挥体系的运行逻辑。比如在深圳红坳事故中,先后由凤凰社区红坳工业园管理处组建了“临时现场指挥部”,由光明新区值班领导组织成立了“新区救援现场临时指挥部”,由深圳市政府成立了“光明新区滑坡救援现场指挥部”,下设现场搜救、现场监测、医疗保障等12个工作组,以及由广东省委、省政府成立了“滑坡事故救援工作领导小组”。四是了解突发事件的科技支撑,熟悉可及资源,精准提供物质保障。了解和掌握各类突发事件应急处置的设备和科技支撑情况,比如地震灾害的数字流动测振仪等观测设备、广东省公共卫生领域的流感监测系统、基层一线的台风综合防减救“十合一”应急指挥平台以及广东省完全自主知识产权的台风区域数值预报模式等等。

  在风险社会和新媒体时代的双重夹持下,任何部门、任何岗位甚至任何个体都有可能面临突发事件应急处置的情境和任务挑战,借助情景构建等手段有利于提高应急管理教育培训的针对性和操作性,使干部学员快速形成应急管理思维,做到“脑中明险、心中有数、眼中定人、手中有策、口中知害”(第240页),较好地提高实战能力

  四、广东实践:“高位驱动+科学管理+法治保障”的突发事件妥善应对之道

  近些年来,经过高标准的应急管理体系建设,广东省应急管理工作在常态化、基层化、社会化、科学化、法制化的方向上不断精进,风险防范和应急管理工作总体上实现了迅速反应、科学决策、高效处置、有力保障和有序重建13通过《风险有效防范和事件妥善应对在广东》一书中对广东省近十年应急管理经典案例的分析,可以进一步从高位驱动、科学管理、法治保障三方面凝练突发事件妥善应对的广东实践模式,总结广东应急管理实践中的知识发现

  1.高位驱动是广东省有效防范化解风险、妥善应对突发事件的动力之本

  诚如书中所言,“高度重视,全力以赴”是广东省防范化解风险的“有力武器、治本之策”(第30页)。高位驱动体现在价值理念、思维意识、体制、机制和信息等多个方面。第一在以人为本和安全发展的价值理念下,高政治站位,压实责任、鼓励担当,提升本质安全水平第二在预防优先、预防与应急相结合的原则下,坚持底线思维,强化忧患意识,开展高标准风险防控和应急准备工作。比如在防控强台风“山竹”的过程中,强调要“立足最不利情况”“做好最充足准备”“进行最细致防范”(第53-54页)。第三在分类管理、分级负责、属地管理的体制下,各级领导高度重视,在应急处置与救援过程中,加强组织领导、坚持靠前指挥第四在政社协同、群防群治的工作机制下,最大程度进行社会动员,形成合力,增强公众的公共安全和防范风险意识,组织群众自救互救,提高全社会的避险救助能力。在应对强台风“山竹”时,广东省进行了最广泛的应急动员,“全省动员、军民团结,形成强大合力”,“举全省之力,一手抓预防,一手抓应急,进行全员戒备”。广州市南沙区“11·27”货船相撞事件,动员全区力量、全力以赴保障现场搜救和善后工作的顺利开展,在政社的协同应对下,将一次可能酿成重大后果的安全事件经成功处置后降级。第五在突发事件舆情风险的压力下,高效度供给信息,坚持权威回应,积极引导形成良好舆论环境。信息公开、舆情回应是本书案例分析中的共性问题,广东省之所以能在舆情风险防控工作中屡创佳绩,一个关键因素就是注重回应的制度性和权威性。比如在深圳红坳事故中,由广东省委常委、宣传部部长和深圳市委常委、宣传部部长作为省委和事发地党委的最高宣传主官,及时准确、公开透明提供权威信息;又如在清远英德“4·24”特大纵火案中,各部门按照“三同步”(依法办理、舆论引导和社会面管控)原则(第271页),成立由市长挂帅的“4·24”新闻中心,抓住黄金时效,“严把新闻通稿,确保出口统一、事实清晰、定性准确、引导有序”(第276页),梯次发布,准确回应群众关切。

  2.科学管理是广东省有效防范化解风险、妥善应对突发事件的有力保证

  从广东省的实践经验来看,科学管理表现为管理的科学性和依靠科学进行高效管理。具体表现为,第一,不断完善应急管理体制、机制。首先,坚持复杂事采取复杂做法,严格执行分类分级管理制度。比如当台风山竹影响到全省21个地市时,各地市党委、政府均能根据本地台风灾害防御实际因地制宜实施停工、停市、停课、停运、停电、停航、停驶等特定措施,确保每个环节零缺位、零疏漏、零误判、零失误。其次,建立健全协调有序的联防联控机制。广东省在应对各类突发事件中,能够快速成立横向、纵向以及斜向政府和部门之间,政府与军队之间、政府与企业之间、政府与社会之间的联动机制。比如在应对H1N1流感期间,广东省省政府批复《广东省应对甲型H1N1流感联防联控工作机制工作方案》,对联防联控工作机制的目标、原则、职责和分工进行了明确规定,成立了由省卫生厅牵头,32个部门组成的联防联控组织机构,并通过不定期召开联防联控工作机制联席会议来加强信息沟通与协作。第二,依靠专业人才,不断完善突发事件专家参与机制,充分发挥专家的支撑作用。H1N1流感疫情防控中,建立“专家参谋、领导决策”机制,成立临床专家、防空专家、病原学专家等3个专家组,发挥专家在决策中的作用。并借助高校专家及防控专家在媒体沟通方面的优势,由专家接受媒体采访,及时向公众传递相关政策制定、调整的理由和科学依据,引导公众正确认识和参与疫情防控各项工作。第三,重视科学技术应用,通过科技赋能提升应急管理硬实力。坚持人防技防相结合,利用高新科技产品增强防控预警和救援处置效率。比如在台风山竹的应对过程中,依托广东完全自主知识产权的区域数值预报模式作为核心科技支撑,及时提供精准的预警信息,并经由省市县一体化预警信息发布体系进行到村到组的群策群防。

  3.法治保障是广东省有效防范化解风险、妥善应对突发事件的重要支撑

  具体表现为,第一,不断完善地方性法规体系。出台《广东省突发事件应对条例(201071日)》《广东省突发气象灾害预警信号发布规定(2006年版)》《广东省自然灾害救助办法》《广东省防汛防旱防风工作若干规定》《广东省气象灾害防御条例》《广东省气象灾害防御重点单位气象安全管理办法》等一系列地方性法规。第二,重视应急预案体系的规范化、科学化、社会化、实操化、区域化建设。早在2008年便率全国之先出台《广东省突发实践应急预案管理办法》(粤府办〔200836号),从编制、审批、发布、备案、修订、宣教培训和演练等各个环节加以规范;在预案编修过程中,重视专家意见,重视社会宣导,并探索“双盲”“单盲”、桌面推演等多种联合、跨区域演练方式,检验预案可行性14第三,重视规章制度建设,尤其重视制定现场操作方案,为突发事件应对提供制度保障。在防控H1N1流感疫情时,制定《关于加强广东省甲型H1N1流感重症、危重与死亡病例报告与实验室监测工作的通知》《广东省应对甲型H1N1流感联防联控工作机制工作方案》《广东省2009年秋冬季H1N1流感疫苗接种工作方案》《广东省甲型H1N1流感密切接触者医学隔离观察工作简明指引(试行)》(粤卫明电〔200944号),《广东省口岸检验检疫机构转送留观人员处置工作指引(试行)》(粤卫明电〔200947号)等一系列文件,为突发公共卫生事件的应对提供了制度指引和保障。第四,运用法治思维和法治方式解决棘手问题。法治方式能有效缓解突发事件维稳压力。比如在茂名市“9·21”信宜银岩锡矿尾矿库溃坝事件中,省委、省政府主要领导及时指示要引导受灾群众申请法律援助、通过法律途径维权,通过法律渠道为灾民讨回公道。充分体现了运用法治方式、借助法律途径进行事故处置和化解重大风险的优越性。通过依法协调,把社会稳定风险导入法制轨道,在法治轨道上有序推进事故善后处置工作。

  五、结语

  本书是地方性应急管理案例分析的一次探索性尝试,主要功能是服务于党校系统干部培训需求,总体上偏实践导向,将零散的应急管理实践经验按照统一的框架进行整理,整合碎片化信息,获取更多政府内部决策信息,为读者提供重新审视事件的整全视角,加强读者对政府风险防控和应急管理工作的结构化认知。本书紧紧围绕应急管理实践和干部培训需求,详细讲解“一案三制”应急管理体系在各类突发事件中的应用和运行机理。于普通读者而言,为其打开了政府“应急管理体系运作黑箱”,于应急管理从业者而言,为其提供了“应急管理实操手册”,于应急管理培训工作而言,为其提供了“应急管理素材宝库”。当然,本书也存在有待改进之处,比如在案例分析的过程中有些许表达重复,以及观点提炼和理论建构相对不足等问题,但依然是一本难得的总结我国应急管理的地方性经验、提供观察地方应急管理实践的探索性书籍。

  另外,书名中“有效防范”和“妥善应对”应有深意。经过近20多年的发展,我国现代应急管理体系和应急管理能力已经取得了长足进展。但是,突发事件及其风险的威胁性、冲击性、破坏性天然会引发公众的恐惧、质疑和诘难,使得应急管理成了出力不讨好、没有功劳也没有苦劳的工作。特别是在网络社会众口难调的舆论压力下,应急管理工作成了众矢之的,每次突发事件发生后,都会衍化成“大家一起来找茬”的大型游戏现场,应急管理部门成了“背锅侠”,应急管理工作成了“苦差事”。这种高压下,使得应急管理从业者呈现出“揠苗助长”之势,承受着巨大的工作和心理压力。不出事,所有工作都是“日常”;出了事,日常工作都是“废差”。这在很大程度上打击了应急管理部门工作人员的积极性、获得感和成就感。事实上,当突发事件发生后,在党纪、政纪、法纪的三重规约下,相关人民政府、应急管理部门都在努力进行应对和处置,工作中也不乏亮点和值得称赞之处。所以,针对本书的核心目标群体——广大干部学员——如何即提升其应急管理实战能力,又不给应急管理工作“泼冷水”,考验着本书的写作初衷。“有效防范”和“妥善应对”并非唱赞歌,而是更加客观、理性、就事论事地进行案例分析,抛开批判反思性倾向,以更为积极的心态总结和提炼应急管理实践经验。

  最后,应急管理经典事件案例的总结和分析工作既是应急管理实践的必要环节,也是应急管理理论研究的重要支撑,而实现应急管理的案例之用则是要在分析的过程中突出明理-普法-促能等三个维度。广东省妥善应对各类突发事件、有效防范各类风险的地方性经验具有普遍的适用性,是我国应急管理体系和应急管理能力现代化的一个缩影。通过案例总结应急管理实践中的知识发现,提供更多应急管理的地方性知识,为我国应急管理事业发展的长效机制不断注入新鲜动力。套用习近平常用的一句话共勉:道阻且长,行则将至,行而不辍,未来可期!

  1乌尔里希·贝壳著,风险社会:新的现代性之路[M].张文杰、何博闻译,南京:译林出版社,2018.2

  2习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调 充分发挥我国应急管理体系特色和优势 积极推进我国应急管理体系和能力现代化2019-11-30,(新华网 )http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/30/c_1125292909.htm

  3应急管理部:全力推动“1+5”法律框架体系构建2021-06-11https://www.mem.gov.cn/xw/xwfbh/2021n5y18rxwfbh_4155/fbyd_4100/202106/t20210611_388359.shtml

  4林鸿潮,应急法概论[M],北京:应急管理出版社,2020年,第3页。

  5林鸿潮,公共应急管理机制的法治化[M],武汉:华中科技大学出版社,200911月,第72页。

  6韩大元,莫于川,应急法制论[M].北京:法律出版社,200527.

  7《习近平法治思想概论》编写组编,《习近平法治思想概论》[M],北京:高等教育出版社,2021.9,第153页。

  8习近平法治思想概论编写组编,《习近平法治思想概论》[M],北京:高等教育出版社,2021.9,第13-14页。

  9应急法治,为了长久安宁——对话中国人民大学法学院教授莫于川,《光明日报》(2020021507版)https://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2020-02/15/nw.D110000gmrb_20200215_1-07.htm

  10习近平:《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》,载《求是》2021年第5期,第10页。

  11中共中央组织部组织编写,贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例:教学版.防范化解重大风险,北京:党建读物出版社,2019.8,序言。

  12注:20201010日,习近平在秋季学期中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上发表的重要讲话中强调干部特别是年轻干部要提高“七种能力”,分别是政治能力、调查研究能力科学决策能力改革攻坚能力应急处突能力群众工作能力抓落实能力等。

  13闪淳昌等著,中国突发事件应急体系顶层设计[M],北京:科学出版社,2017.1,第36页。

  14闪淳昌等著,中国突发事件应急体系顶层设计[M],北京:科学出版社,2017.1,第36-37页。

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